開放陸資 擴大臺灣經濟新格局
出處：林建山博士
早在上一個世紀的90年代，大陸就已開放台商投資，這股技術、資金與經營管理的活水，為大陸經濟社會的加速發展作出了重要貢獻；但由於種種政治經濟原因，直到2009年6月30日，臺灣才首度宣佈開放陸資來臺，兩岸終於落實雙方各種生產要素的流動。
文：林建山博士（財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長）
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開放陸資來臺 尚有很大再努力空間
臺灣開放陸資來臺，首批192個項目；第二波在2010年5月20日臺灣接續開放了銀行、證券、期貨等12個項目；接著第三波在2011年2月農曆年前針對開放陸資，經濟部公佈了兩項重大政策，一是擴大開放陸資來臺投資項目，二是解除臺灣面板業者登陸的N-1世代限制，同時准許業者前往大陸參股倂購。兩政策上路二個多月來，迄無業者提出申請。 施顏祥被問及二次擴大開放陸資的效益時表示，有聽說大陸一些彩電業者感興趣，但目前投審會都還未收到任何具體投資申請，但擴大開放陸資來臺效益會在半年、一年後，也就是要到2012年才會顯現。
第四波是經濟部在3月2日最新開放42項產業，主要是配合兩岸經濟合作框架協議（ECFA）服務業早收清單上路，包括製造業25項、服務業8 項以及公共建設9項，對當前臺灣經濟發展與就業皆有助益，其中，風力發電設備製造、電池製造等10項製造業，以及觀光用空中纜車運輸服務、停車場業、遊樂園及主題樂園等3項服務業，將全面開放。迄今累計起來，臺灣開放陸資來臺項目，總共祇有247個。
目前政府的陸資開放原則，是「先緊後寬」、「循序漸進」以及「有成果再擴大」；製造業部分依據敏感度高低分成 3類，分別訂定持股比率。其中，敏感度最低的塗料、染料及顏料製造、清潔用品製造、金屬模具製造等10項產業，完全開放陸資參與投資；對於敏感度次低的肥料製造、冶金機械製造、木工機械設備製造等10項，陸資可參股投資現有事業，持股比率最高可達20%，而合資新設事業，陸資持股比率可達50%，但對該事業不得有控制能力。敏感度最高的積體電路製造業等5項，陸資持股比率最高為10%；合資新設事業，陸資持股比率可達50%，惟對投資事業不得具有控制能力；另外，陸資提出的產業合作策略，須由經濟部專案審查通過。
此外，陸資投資港埠經營服務業，包括港埠業、其他水上運輸輔助業（如港區內工作船、交通船及拖駁船經營、引水、貨物裝卸、海難救助）、其他運輸輔助業（如貨櫃及貨物集散站經營、與運輸有關之貨物檢驗、代計噸位等公證服務）、普通倉儲業、冷凍冷藏倉儲業等 5項，除須符合《促進民間參與公共建設法》所規定的營運區域及業務範圍外，陸資持股比率以50%為上限，且對投資事業不得具有控制能力。
禁錮多年以後，臺灣終於打開陸資來臺大門，目的在借助大陸資本，充裕臺灣產業資金，活絡臺灣金融市場，擴大兩岸產業合作的領域，並藉由中國大陸轉進國際市場；此外，也藉以彰顯臺灣經濟的自由開放，讓國際投資人對臺灣市場抱有更大信心。不過，開放陸資近兩年的效果，卻大不如預期。經濟部投資審查委員會的統計數據顯示，截至2011年2月底，共計核准陸資入台投資案120件、增資案6件，投（增）資金額1.45億美元。
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設定多重限制 束縛陸資手腳
陸資來臺邁不開腳步的原因，顯然不是大陸可用於對外直接投資的資本不多，商務部的統計顯示，2010年大陸實現非金融類對外直接投資高達590億美元，投資目的地涉及129個國家和地區；截至2010年底，大陸累計非金融類對外直接投資2,588億美元。
根據政府既有的規劃，陸資來臺可投資基礎建設、製造業（限制項目採負面表列），陸銀也可來臺設立辦事處；對於航運、電信、金融業等特許行業，則採有條件開放。不過，半導體、高科技敏感技術、石化上游等102項產業，目前繼續列為禁止陸資項目；主管機關傾向放寬的投資項目，包括陸銀來臺設立辦事處，高速公路、一般公路、橋樑及港口等基礎建設、國內房地產市場，還有政府大型公共建設標案等。
兩岸經貿鬆綁已是既定政策，因此，禁止陸資投資項目有必要進行全面性重新檢討，盡量不要有太多設限項目；何況兩岸銀行、證券、保險等金融業的合作，與互設分支機構，都可以有效擴大兩岸金融交流。
當然，政府對於安全敏感性高的產業，如媒體、國防尖端科技…等採「負面表列」方式限制外，其餘部份確有必要儘量比照外資處理，甚至進一步開放大陸企業投資生產事業，及長期性的基礎建設。任何從外部引進資金，都可以活絡臺灣經濟，為臺灣提供豐沛的資金動能，並且增加臺灣的就業機會，陸資當然也無所不同。
對於陸資來臺購屋，目前行政院的立場是，只要在不開放單純買土地或整棟大樓的情況下，並不限制購買住宅或商用辦公大樓，陸資都可比照外資模式鬆綁。而大陸地區民眾來臺居住時限，以及資金來源、融資問題，政府都有必要全盤檢討。
其實，陸資來臺不但能夠強化臺灣內需，有效刺激臺灣經濟，而且因為投資商辦大樓，設立營運總部後，會帶進不少工作人口，增加住宅需求。但也有學者提出疑慮，認為陸資來臺購屋是一種移民政策，以增加房地產需求為目的，恐怕祇會炒高房價，讓地狹人稠的臺灣居住環境更擁擠，祇會使房地產景氣落底時間向後推遲。
當前臺灣對陸資的限制頗多，對大陸投資人並不公平，更影響到陸資來臺的積極性。在開放陸資議題上，臺灣一開始就以保守主義的思維為指導，確定了「先緊後鬆、循序漸進，先有成果、再行擴大」的原則。這種保守主義貫穿於臺灣開放陸資政策的各個面，使得能夠入臺投資的企業有限。
就已經開放的247個項目言，祇佔臺灣產業總數的五分之一，而且仍然維持正面表列方式，也就是說沒被列入開放的項目，陸資不得進入，相對於其他外來資本之採取負面表列方式，祇要沒被禁止的，外資就能進入，陸資明顯遭受歧視。
此外，在開放的投資產業領域、投資金額、參股比例等方面，依然對陸資有相當嚴格的限制：如對製造業投資依敏感程度分為三類，最敏感的積體電路、面板等高科技產業，祇開放5項，參股比例不得超過10%﹔對敏感度較低的肥料、冶金機械及其它金屬加工用機械設備製造等開放10項，參股比例不得超過20%﹔合資新設企業，持股比例不得超過50%，大陸投資者對投資企業不得具有控制能力。另外，大陸企業必須提出產業合作策略，並經專案審查通過方可投資。這種管制作法，基本上與60年代以前戒嚴時代，為了保護國內幼稚產業而抵禦外資的管制方式，並無二致。
從開放陸資的一開始，輿論就呼籲當局務實處理陸資問題，排除投資阻力，增強陸資來臺信心。陸資是資本，沒有政治屬性，臺灣祇有以積極與開放的姿態鼓勵與吸引陸資，才能實現真正意義上的兩岸雙向直接投資，才能實現兩岸經貿關系的正常化發展，才能真正實現臺灣經濟的長期發展，促進就業，惠及民生。實現兩岸企業雙向投資的意義，不祇在於經濟上的雙贏，而且兩岸企業合作可以實現「無縫對接」，還有利於改變兩岸民間資訊不對稱的情況，增進彼此瞭解，消除隔閡。
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陸企滿懷期待可以「錢進」臺灣
大陸中化集團臺灣辦事處辦公室設在臺北地標建築101大樓，正在申請成立臺灣分公司。中化是陸資開放來臺的首批大型國企之一，「錢進」臺灣乃公司董事會認真研究後的企業自主行為，來臺設立機構，可以深入地頭與相關企業第一類接觸，有利於市場開拓。
事實上，很多陸資企業像中化集團這樣對投資臺灣充滿期待，2011年2月，陳雲林訪臺的隨團重量級企業家，都對來臺投資表現出濃厚興趣。目前，中遠已經向臺灣陽明海運提出了入股高雄貨櫃碼頭的要求，認為兩岸經貿合作已經到了非常好的時機，華潤集團的醫藥、能源、地產以及其他產業，都可以嘗試在臺灣開拓業務；大陸目前風力發電總量已經居全球第一位，臺灣因為空間較小，陸地上很難發展，但可以發展海域的風力發電，兩岸業者可以合作研發生產全世界最大的海域發電生產設備；中航集團則希望參與「愛台12項建設」中的航空樞紐建設，俾兩岸攜手能把「桃園航空城」做得更好。
大陸企業「走出去，到境外投資生產」，是十二五期間大陸經濟發展的重要特點，而大陸企業對臺灣投資，正可以改變過去台商對大陸單向投資的模式，從單向投資轉變為雙向投資，從單一形態到多元形態，從內循環到產業鏈的合作，兩岸經貿合作現的大格局才有可能實，
到目前為止儘管來臺投資的陸資數量不多，資金總量也不大，但事實已經為臺灣經濟社會帶來新的生機，最直接的就是，為臺灣創造了3000多個就業機會，按每戶3口人計算，能夠惠及上萬人生活。2009年7月底，福建新大陸科技集團獲准投資收購臺灣帝普科技公司股權，設立「臺灣新大陸股份有限公司」，成為大陸首家經過正式核准的來臺投資企業。新大陸臺灣子公司的團隊，全部用的是臺灣員工，投資臺灣，體現的是優勢互補，追求的是兩岸創造，瞄準的是國際市場。工業總會也預計，未來大陸企業來臺投資會逐步呈現從第三產業和服務業轉向製造業，特別是高端製造業投資營運的趨勢，兩岸企業合作的目標，絕不僅是兩岸市場，兩岸合力推動陸資來臺 ，設定的政策目標應該是取得 1＋1＞2 的市場效應，以便協同在全球市場上佔據更重要的位置。
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有效運用陸資可以提升臺灣競爭力
截至目前，兩岸之間祇依存於單向投資，也就是祇許臺灣大量投資大陸，例如，2000-2010年臺灣對外投資總金額1,234.5億美元當中，就有68.2%以上，也就是841.1億美元，是前往大陸投資的，但大陸資金卻因為政府政策限制，而無法來臺。觀察同一時期，即2000年到2010年全體外來投資臺灣的總額673.4億美元，大陸資金却僅占0.2％弱，累計祇有微不足道的1.45億美元，顯見兩岸資金往來不平衡現象極不正常。
近年來中國大陸在經濟高度成長之後，也開始對外投資，以2007年為例，全年對外直接投資金額（非金融部分）為187億美元，已經超過臺灣對外（64億7,000萬美元）及對大陸投資（99億7,000萬）的總額，且呈現快速成長，若照此速度成長下去，未來大陸對外投資金額會快速大量增加，若再加上大陸對外金融投資，其整體對外投資金額不容小覷，政府實在沒有理由將這股大可振興臺灣經濟活力的「近水資金」擋在門外。
晚近，經濟部提出所謂的「兩岸產業合作平台」，希望透過兩岸經貿的正常化，兩岸各具優勢的產業能夠合作，讓臺灣成為「企業經營決策的中心」及「價值創造的基地」，並以研發設計、高附加價值生產與後勤支援等三個功能的完善建立營運總部。因此，已經就現有產業進行評估，認為中草藥、太陽光電、汽車電子、航太、紡織與纖維、通訊產業、LED照明、自行車等，是臺灣的優勢產業，並認為在這些項目中可以找到與大陸合作的契機；而包括風力發電、流通服務、石油與石化、設計產業、資訊服務、食品產業、精密機械、光儲存等，則是下一個階段，兩岸廠商可以合作的產業項目。
另外，為了吸引臺灣，乃至外資在臺灣，建立營運總部，政府也持續提出各項租稅及土地的優惠政策，若再加上兩岸經貿正常化所建構的兩岸一日生活圈，以及臺灣原本就具有的優勢管理和技術條件，臺灣產業的升級與戰略位置的提升，都可透過兩岸產業的合作來予以實現。
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臺灣朝野對開放陸看法仍有歧見
3月2日臺灣新一波增加對中國開放的42個投資項目，包括製造業25項、服務業8項以及公共建設9項，都是臺灣產業具有共識，並且大陸企業有興趣的投資項目。因為其中也包括了敏感的關鍵產業，因此，在野的民進黨批評，這項開放措施將使得臺灣失去財經的自主力，讓臺灣更加依賴北京；而對中國開放關鍵產業，將使得臺灣重要的技術流向中國、臺灣的失業率將因此增加，甚至還可能出現陸資炒作股票的情形；並且主張目前臺灣游資充斥之際，政府應該引導這些資金去投資，而不是加碼引進陸資。事實上，在臺灣降低遺產稅和贈與稅之後，已經湧入許多資金，臺灣的貨幣供給已經太多，並不缺資金，只是政府沒有因勢利導，把市面上的游資導入正常的投資，導致股價上漲，房地產狂飆。
但經濟部認為，3月2日對陸資開放港務業，除了投資本身，還可以讓亞太地區的海空營運貨物經過臺灣，這對於臺灣服務業的成長將大有幫助。事實上，目前陸資總共對臺投資1.45億美元，雇用大約4千多位員工，主要集中在服務業和批發零售。
目前經濟部也已經著手展開第3波陸資來臺的檢討作業。陸資來臺並沒有特別排除大陸國營企業，目前來臺投資的大陸企業，大約有10%是國營企業。
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陸資固非天使，但也不必視之為魔鬼
2009年來臺灣經濟景氣欲振乏力，長期被視為禁忌的陸資來臺課題，乃得以浮上抬面，許多被資金與市場緊縮壓的喘不過氣來的企業，對開放陸資存有極大的期待；另一方面，諷刺的是，當媒體風傳大陸將投資若干億美元進入臺灣股市時，政府有關部門卻忙不迭的立刻回應，表示臺灣有嚴密的安全措施，例如透過審核最終受益人等手段，來阻止陸資「犯台」。
其實，陸資既非天使，但也不必視之為魔鬼。從調整戒急用忍政策、藉大陸市場來發展臺灣經貿的角度而言，開放陸資應該是現在以及未來極其自然的事。但就兩岸現實而論，對陸資來臺的短期效應，存有過高憧憬或恐懼的，恐怕都非所宜。
反對黨人疑慮，北京是否會積極利用對台投資，破壞與顛覆臺灣經濟。然而平心而論，大陸對台工作是長期持續的，而正當臺灣政局與經濟驟然受困，各政黨交相指責之際，中共是否真有必要在此時貿然行事，坐實指控，看來應該是大可不必。
在大陸現行的體制下，官方態度當然很大程度可以左右民間資金的走向。大陸企業，無論股權成分為何，對於來臺投資應該都存有一定的意願。但是，一來受制於北京的態度，不敢躁進；二來也對臺灣的法令歧視感到疑慮氣憤，在人員與資金往來都還限制重重的情況下，即令臺灣局部開放陸資，可以預期大陸企業，泰半還是會裹足不前、觀望以待的。
至於極少數有能力、獲有大陸官方默契、資金可自行決定來臺與否的大陸企業，投資臺灣股市原本就問題不大、可能也早已行之有年，甚至也和「臺灣同胞」一樣被緊緊的鎖在股市之中。
其實真的不必賦予開放陸資如此多的政治聯想或經濟意涵，與其說開放陸資是兩岸關係中的一環，不如更健康地視其為我國經濟朝向自由化與國際化又邁前一步。外來資金投入臺灣，無論其為外資或陸資，當然都是臺灣經濟可以活化運用的資源。對於目前政府刻正擴大的全球招商行動，吸引包括陸資在內的外資一事，套句大陸台商的觀察：「深圳是用政策招商，上海是用實力招商，昆山靠的是服務招商」。則我們還是得自問一句：臺灣的今天與明天，要靠什麼來招商引資呢？
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